Mut zum Scheitern? Kamingespräch mit Prof. Mertens zu IT-Projekten

Mut zu einer detaillierteren Analyse des Scheiterns bewies Prof. Peter Mertens von der Universität Erlangen-Nürnberg.

Im Rahmen eines Kamingesprächs referierte er am 28.2.2012 an der Donau-Universität Krems über Fehlschläge bei IT-Großprojekten in der Öffentlichen Verwaltung am Beispiel Deutschland.

Was können wir vom Scheitern der Projekte unserer Nachbarn also lernen?

Prof. Mertens beschäftigt sich mit der Charakteristik von ITÖ-Projekten (ITÖ-Projekte sind IT-Projekte der öffentlichen Verwaltung) und hat sich zum Ziel gesetzt, die “systematische Misserfolgsforschung” (wie sie z. B. auch bei Flugunfällen oder der Qualitätssicherung im Gesundheitssektor durchgeführt wird) auch im Fach Wirtschaftsinformatik anzuwenden.

Mertens hat sich hierzu zehn ITÖs ausgeguckt und eine Materialsammlung angelegt. Von einfachen Pressemeldungen über Gesetze (streichen: n) und Verwaltungsvorschriften und wissenschaftlicher Literatur zu einer Serie von fast 50 Gesprächen mit “InsiderInnen” reicht dieses Material. Pro Projekt sollten jeweils die Auftraggeberseite und Auftragnehmerseite repräsentiert sein, außerdem die Betroffenen und ihre Organisationen. Zusätzlich holte er noch Rat von projektneutralen Personen ein.

Ausgewählte Projekte

• FISCUS: Ziel dieses Projektes war die Vereinheitlichung der IT-Systeme der Steuerverwaltung in Deutschland (Rationalisierung und Bekämpfung von Steuerbetrug). Der Schaden des gescheiterten Projekts belief sich auf mehr als 500 Mio. €, bei Berücksichtigung des durch FISCUS zurückgedrängten Umsatzsteuerbetrugs sogar auf einen Milliardenbetrag (Streichen:einschließlich entgangener Steuern) (vor allem USt. von ca. 5 Mrd. Euro).
• Signalsteuerung im Berliner Tiergartentunnel (IT-System zur Steuerung der Signalanlagen): Die erste Ausschreibung bei diesem Projekt war nach dem Prinzip “wünsch dir was” zustande gekommen und musste zurückgezogen werden. Die zweite ließ lange auf sich warten und wurde von dem Softwarehaus Weiß-Elektronik gewonnen, auch hier musste man lange warten, bis eine Unterschrift zustande kam. Der Eröffnungstermin war immer näher gerückt, und es blieb nur mehr wenig Zeit. Es wäre nahe gelegen, die Eröffnung zu verschieben. Teil des Scheiterns war die einjährige Verspätung des Projektes. Zusammengefasstes Resultat: Eine sehr lange Vorbereitungszeit im Vergleich zur Realisierung, aber eine technische Pionierlösung mit guten Exportchancen und eine große Zufriedenheit der BenutzerInnen.
• Nürnberger U-Bahn U3: Zu zwei vorhandenen U-Bahnen war eine dritte zu bauen, die fahrerlos verkehrt und die Gleise und Tunnel der alten Bahnhöfe zum Teil mitbenutzt. Die U-Bahn wurde mit zwei Jahren Verspätung eröffnet. Die Anfangsschwierigkeiten waren an der Komplexität des Vorhabens gemessen moderat – es gab kleinere Probleme mit der Sensorik. Siemens konnte das gewonnene Know-How der Automatisierung auch in anderen Städten verwenden.
• Autobahnmaut TollCollect (Maut für die deutschen Autobahnen): Hier handelt es sich um ein Leutchturmprojekt der Deutschen (streichen: , bei dem es jedoch einige Kindernkrankheiten gab). Das kühne Projekt geriet sehr schnell in große Schwierigkeiten und Verspätungen. Konflikte gab es zwischen der Bundesregierung und den nicht berücksichtigten Anbietern in der Ausschreibung und zwischen dem Staat und mächtigen Teilnehmern am Konsortium. Dazu kamen eine fortschreitende technische Diskussion zur Frage Satellit oder Funk sowie technische Probleme. Seit fast sieben Jahren gibt es ein Schiedsgerichtverfahren wegen Schadens durch Verspätung.
• Dienstplanungs- und Zeitwirtschaftssystem DiPlaZ für die bayrische Polizei: Das Projekt ist ohne Spuren zu hinterlassen in der Versenkung verschwunden.
• System A2LL für die deutsche Arbeitsverwaltung (HartzIV-Kontext): Aufgrund der großen Reform wurde das System notwendig. Vor der Entscheidung gab es eine lange politische Diskussion, was zu einer kurzen Realisierungszeit führte. Das System brach aber in kurzen Abständen zusammen, es kränkelt nach wie vor. BenutzerInnen mussten große Opfer an ihre Freizeit bringen. In Deutschland ist es schwierig, gute IT-SpezialistInnen für den öffentlichen Dienst zu gewinnen. Daraufhin wurde ein Handbuch mit “Umgehungslösungen” für das Personal der Jobcenter geschrieben, bis 2015 soll eine neue Lösung vorliegen.
• Elektronische Gesundheitskarte (eGK): Die eGK gilt als Europas kühnstes Software-Projekt. Komplexität und Größenordnung sind in der Tat erstaunlich angesichts der Institutionen, die vernetzt werden sollen. Daten- und Rollenbasierte Zugriffskontrollen (notwendig aufgrund des Datenschutzes) verkomplizieren das System und führen zu Spezifikationsänderungen. Nachdem die Karte mit ca. sechs Jahren Verspätung schrittweise eingeführt wurde, ist deren Funktinalität, gemessen an den ursprünglichen Plänen, begrenzt (nur modernisierter Versicherungsausweis). Außerdem gibt es wegen der Kosten- und Infrastrukturfrage fortwährende Spannungen zwischen Krankenkassen und Ärzten. Aktuell gibt es unterschiedliche politische Positionen zur Fortführung des Projekts. Ärzte sind tendenziell reformmüde (“Reform-Overkill”), Krankenkassen gelten als die eigentlichen Gewinner einer solchen Lösung. Der Break-Even-Point ist hier sehr fern.
• ELENA (Elektronischer Entgeltnachweis). Der Wohlfahrtsstaat ist datenhungrig. ArbeitgeberInnen haben Daten ihrer Beschäftigten, die sie auf Vorrat in einen riesigen Speicher (zentrale Speicherstelle in Würzburg) übertragen sollten. Dort hätten sie auf Vorrat gelegen. Die Öffentlichkeit nannte das Projekt “Datenmoloch” oder “Datenkrake” oder “Big Sister”, denn hier waren auch sensible Daten gespeichert. Das System hat hier schon sehr gewackelt, daraufhin haben sich auch die ArbeitgeberInnen dagegen gewendet (unzumutbarer Aufwand bei Gesetzesänderungen) – Erfahrungen, die mit der österreichischen Transparenzdatenbank auch noch anstehen könnten. Statt ELENA wird jetzt ein sehr elegantes System mit dezentraler Speicherung unter dem Namen P23R (Prozessdatenbeschleuniger) entwickelt.
• E-Bilanz: ArbeitgeberInnen müssen ihre Bilanz als Datei (und nicht mehr als Papier) liefern. Es regte sich großer Widerstand gegen die große Menge und Ausdifferenzierung der Meldedaten, die Regierung hat daraufhin die Pflichteinführung vorerst verschoben.
• Hochschulstart: StudienbewerberInnen bewerben sich über das Portal Hochschulstart. Das System rechnet mit Algorithmen aus, welcheR Studierende an welche Hochschule zugeteilt wird. Am Schluss können die Studierenden zusagen oder nicht – Zusagen, die nicht angenommen werden, werden automatisch gelöscht, sodass wertvolle Studienplätze nicht unbesetzt bleiben.

Branchenvergleich

Mertens hat sich nun gefragt, wie diese Dinge in anderen Wirtschaftszweigen laufen, und wurde in der Bauwirtschaft fündig. Hier hat man sich mit Flops (z.B. dem Kanaltunnel zwischen Frankreich und England) beschäftigt. Krisenerscheinungen in Großprojekten der Bau- und Verkehrswirtschaft sind:

• (Bewusst) zu optimische Prognosen während der Projektplanung (“Appraisal Optimism”)
• Delusion-These (Politiker müssen zu Beginn die Bevölkerung und das Parlament absichtlich täuschen)
• Fluktuation der Machtpromotoren, die schon längst auf einem anderen Posten sind, wenn das Problem deutlich “ans Tageslicht kommt”

In einer Demokratie kommen noch andere Dinge hinzu. Der Staat soll als Machtpromotor für IT-Innovationen wirken, und es gibt Profilierungsambitionen von PolitikerInnen, was zu Terminrestriktionen und Abzug von Kapazitäten führt. Es entsteht außerdem ein Termindruck durch Legislaturperioden und Haushaltspläne n. Auch ist der deutschsprachige Raum sensibler in Sachen Datenschutz als andere Staaten.

Ausgewählte Reformmaßnahmen:

• Ein dreistufiges statt zweistufiges Vergabeverfahren: z.B. als Erstes keine detaillierte Ausschreibung mit Prozessbeschreibungen, sondern nur eine Funktionsausschreibung inklusive Stakeholderanlayse und Risikoabschätzung. Vor der eigentlichen Ausschreibung zur Realisierung wäre man dann etwas abgesichert.
• Stochastische Netzplantechniken als Hilfe der Risikoanlayse
• Prinzip der agilen Softwareverträge
• Neue attraktive Fachlaufbahnen unter Verzicht auf Beamtenvorteile (damit auch verringerte Einfluss von Unternehmensberatern)

Ausgewählte Erkenntnisse in den Testphasen

Bespielsweise bei der eGK: ein hoher Prozentsatz der PatientInnen kommt mit der 6stelligen PIN nicht zurecht. Oder bei der U3: Schulklassen treten im Geänsemarsch durch die gleiche Wagentür. Bei A2LL war vorhersehbar, dass die Zeit zur Systementwicklung und Realisierung zu knapp war.

In der Diskussion wurde u.a. festgehalten, dass die politische Frage im Unterschied zu Deutschland in Österreich oft nicht das zentrale Problem war.

Link

Das Arbeitspapier “Fehlschläge bei IT-Großprojekten in der Öffentlichen Verwaltung” findet sich hier zum Download (PDF).